A propósito del Proyecto de Acto Legislativo sobre Pensiones

Por Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona

El Gobierno Nacional ha anunciado que el próximo 20 de julio presentará ante el Congreso el Proyecto de Acto Legislativo que reformará el Artículo 48 de la Constitución Nacional, con el fin de introducir reformas al Sistema de Pensiones en Colombia.

Sobresale la intención de acabar con los regímenes especiales, a excepción del aplicable a las fuerzas militares y de policía, eliminar la mesada 14 para los nuevos pensionados y eliminar los regímenes creados por convenciones colectivas de algunas empresas.

El argumento del Gobierno sobre esta propuesta es que existe un problema fiscal preocupante originado supuestamente por el Sistema Pensional actual, el cual, según proyecciones oficiales, se agravará en el futuro. Es la misma motivación utilizada cuando se presentó al Congreso el Proyecto de Ley que se convirtió en la Ley 797 de 2003.

Un juicioso estudio del Sistema de Pensiones creado por la Ley 100 de 1993, realizado dentro de un marco comparativo con otros Sistemas Pensionales a nivel mundial, nos muestra claramente que el gran e inocultable problema fiscal actual y futuro no es originado por las causas esgrimidas por el Gobierno, sino por la decisión inoportuna de efectuar una reforma estructural al Sistema vigente en 1993, que estableció el régimen de capitalización individual administrado por las Administradoras de Fondos Privados de Pensiones, AFP, eliminando un régimen de reparto simple que utilizaba el sector público y debilitando el régimen administrado por el ISS.

José Antonio Ocampo, reconocido economista colombiano, predice en 1992 muy bien por qué la reforma que se proponía en ese entonces crearía un grave problema fiscal que, inclusive, fue calificado por él como un “suicidio fiscal”.

Antes de la Ley 100 de 1993, el Gobierno solamente tenía a cargo el pago de las pensiones de sus propios extrabajadores, sin que cotizara suma alguna en relación con sus trabajadores; así mismo, dada la estabilidad financiera del ISS, que se sostendría en el largo plazo, no se preveía una carga a futuro por el déficit previsional en el ISS.

Aprobada la Ley 100, al Gobierno le ha correspondido no solamente el pago a sus propios pensionados, sino el pago de cotizaciones de sus trabajadores activos, el pago de los bonos pensionales y el de la garantía de pensión mínima, así como le corresponderá dentro de muy poco tiempo el cubrimiento del déficit previsional que presente el ISS, originado en parte por la competencia desleal de que ha sido objeto por parte de las AFP.

Es decir, lo que se viene presentando en Colombia a partir de 1994 es el resultado de la transición de un régimen de reparto simple, que implícitamente se desarrollaba en Colombia, a un régimen de capitalización colectiva (ISS) e individual (AFP). Los estudios sobre este tema a nivel internacional muestran que los costos fiscales de esta transición son muy altos. Según la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones, AIOS, el costo de dicha transición en 1999 sería para Italia del 343% con respecto al PIB, para Francia del 256%, para Japón del 233%, para Brasil del 202%, para Inglaterra del 174% y para Estados Unidos del 167%.

Ese alto costo sería posible que lo asumiera algún país siempre y cuando se cumpliera un requisito: que el Gobierno tuviera un superávit fiscal muy amplio y permanente durante varios años. No es el caso de los países mencionados y, por esto, sus gobiernos racionalmente no han decidido ni harán en el futuro dicha transición. Por el contrario, en Colombia ésta se llevó a cabo cuando el panorama fiscal era muy complicado, por la disminución de los ingresos originados por el cambio de modelo económico realizado a partir de 1991 y por el crecimiento de los egresos a raíz de la reforma constitucional del mismo año.

Para colmo de males, los supuestos efectos favorables del régimen de capitalización no se han visto: no ha aumentado el ahorro a nivel macro y tampoco lo ha hecho la inversión; las tasas de crecimiento del PIB han sido en este período insignificantes y ha aumento el desempleo y el subempleo de la fuerza laboral. Contrasta esta preocupante situación económica con las cifras actuales sobre las reservas en poder de las AFP, cercanas a los $22 billones. Estas reservas son el resultado del ahorro “forzoso” originado por las cotizaciones en el régimen de capitalización individual.

Interpretando la teoría económica tradicional, como se trata de ahorro, se debería esperar un aumento en la inversión, en el PIB, en el empleo, etc.; es decir, todo un círculo virtuoso originado por ese mayor ahorro. No obstante, este círculo no se ha presentado. ¿A dónde ha ido a parar, entonces, ese voluminoso monto de recursos? Observando la composición del portafolio de inversiones de las AFP encontramos la respuesta. Aproximadamente un 50% se le presta al Gobierno para que éste trate de cubrir el hueco cada día más grande originado por el “suicidio fiscal” de que habló Ocampo en 1992. Un 34% se destina al sector financiero que, en su gran mayoría, lo utiliza en operaciones que no benefician al sector real de la economía, es decir que se desarrollan dentro del llamado mercado especulativo, y solamente un 16% va, a través de la compra de bonos y acciones, a este último sector.

En definitiva, lo que se está generando en el Sistema de Pensiones establecido en la Ley 100 de 1993 y reforzado por la Ley 797 de 2003, es un tipo de ahorro, llamado “forzoso”, que no ha originado un aumento de ahorro total o macro y que no beneficia la inversión real ni el crecimiento económico, pero que sí disminuye la demanda total de bienes y servicios que se presenta en Colombia, toda vez que ese tipo de ahorro se realiza a costa de la disminución del ingreso de trabajadores y empresarios, cuando éstos entregan sus aportes para pensión. Aquí, precisamente, se observa una de las causas de la actual y preocupante recesión económica.

Pareciera que el Gobierno no entendiera esto. Por el contrario, según se desprende de la lectura del Proyecto de Acto Legislativo modificatorio del Sistema de Pensiones, sigue insistiendo en disminuir el ingreso a los trabajadores y pensionados, buscando nivelar a los mismos por lo bajo, lo que indudablemente repercutirá en una mayor disminución del poder de compra a nivel macro, de la demanda total de bienes y servicios y, por lo tanto, en una mayor recesión económica. Eso sí, sigue desconociendo las reales causas estructurales del déficit fiscal originado por el Sistema de Pensiones: mecanismo inadecuado de entrega y pago de los bonos pensionales y de la garantía de pensión mínima y momento inoportuno para llevar a cabo la transición de regímenes. Si las autoridades económicas de Italia, Francia, Japón, Brasil, Inglaterra y Estados Unidos se enteraran en detalle de lo que hizo el Gobierno colombiano en 1993, ¿qué pensarían? ¿Nos condecorarían como homenaje a la racionalidad económica?