A propósito del fracaso de la Ley 100 de 1993

¿Quién debe evaluar una política pública?

Por Álvaro Franco G.
Médico salubrista
Profesor U. de A.

Pasada más de una década de la promulgación de la Ley 100 de 1993, en Colombia, se hicieron todas las evaluaciones posibles. En lo que hay acuerdo es en que esta política no resultó exitosa como esperaba un sector de la opinión nacional. La gran mayoría, entre estos los académicos, los prestadores y los usuarios, están convencidos de que se ha constituido en el más rotundo fracaso que haya padecido el país en muchos años. Lo más interesante, sin embargo, es que todo sigue igual, peor aún se reafirma más el error en el afán de implementar lo que falta para ajustar los componentes básicos de la política social a los lineamientos trazados por el Neoliberalismo. Más grave aún es que nadie dice ser dueño de estos designios ni resulta quién muestre los resultados de la evaluación que llevan a la idea de profundizar una política equivocada.

De ahí que resulte importante preguntarse, en términos de políticas públicas, ¿quién debe evaluar? ¿para qué evaluar? ¿cuál perspectiva debe utilizarse para arribar a conclusiones sobre este tema? ¿la de quién se propuso poner en marcha la política y lograr los resultados? ¿La de los sectores sociales que pudieron verse beneficiados o perjudicados? ¿La de un observador externo o analista político?

Los determinantes del éxito o del fracaso

Para empezar, es necesario señalar los diferentes factores que influyen en las políticas públicas, en la gestión de las mismas y en su desempeño. Pero “no responden a intentos voluntaristas del régimen político o de los distintos actores sociales”1 . Son los contextos estructurales los que inciden con mayor peso sobre la implementación de las políticas. Así, los factores del contexto internacional cobran mucha fuerza, por ejemplo la globalización de la economía. El tipo de régimen político también condiciona las políticas públicas, restringiendo o favoreciendo la expresión de los distintos actores. Allí estarían el proyecto político del gobierno o las mega-políticas, las políticas dominantes o hegemónicas; las características de complejidad del problema o de la demanda que enfrentan, las alternativas políticas planteadas por otro tipo de actores; los recursos, fundamentalmente estatales, para enfrentar los problemas que les dieron origen.

Un factor olvidado y quizá de los más influyentes en el ejercicio de las políticas públicas, de su éxito o fracaso, son las instituciones. “Las políticas públicas están influenciadas en su eficacia por la realidad institucional en la que operan”2 . Su calidad (eficacia) depende de la calidad de las instituciones. Según este análisis, las políticas públicas serán exitosas si las instituciones funcionan, y viceversa. Otros ponen como ejemplo la corrupción y la ética de los ciudadanos y de los empleados públicos, factores cruciales para el éxito de las políticas y que atraviesan las instituciones.

La perspectiva de las comunidades y de los trabajadores

Metodológicamente, para valorar el fracaso o el éxito de una política habría que consultar o recibir información de todos, o de la mayoría de quienes tienen relación con ella: es crucial identificar la perspectiva de cada uno de ellos, la del gobierno o quien la formuló por ejemplo, pero fundamentalmente la de los sectores sociales afectados positiva y negativamente. La visión del analista externo o político puede aportar al discernimiento objetivo de la evaluación, pero no es suficiente.

“La contrapartida de las políticas (punto de arranque de la planificación) es la evaluación del impacto (aspecto final del control)” 3 , y se entiende como el efecto de las acciones llevadas a cabo sobre el objeto de las políticas públicas, la salud y la seguridad social, por ejemplo.

De ahí que sea compleja y difícil la identificación y caracterización de los impactos relacionados con una política. En consecuencia, la pregunta inicial nos obliga a pensar más los criterios empleados para la evaluación, ¿la perspectiva de quién? Tendríamos que concluir que basarse únicamente en evaluaciones técnicas, muy cuantitativas, resultaría improcedente. Es necesario considerar el punto de vista de las comunidades afectadas; desentrañar su propia percepción, con autonomía frente a la implementación de la política; y relacionar el contexto en el cual se desarrolla la política y sus efectos futuros.

¿Quiénes deben evaluar, entonces? Los analistas políticos, los técnicos y los evaluadores externos han cumplido este papel, tradicionalmente, después de ejecutada la política. La verdad es que no alcanzan a identificar completamente muchos de los intereses que se mueven alrededor de su implementación, aunque sí concluyen sobre muchas variables que califican cuantitativamente proyectos grandes y de largo alcance. Miden indicadores de seguimiento y cumplimiento de la política, pero desconocen el entorno de la misma, impidiéndoles ver la complejidad de las fuerzas inmersas en el proceso. Adicionalmente, habrá que dudar, en términos valorativos, de la supuesta neutralidad de las actividades científicas y técnicas.

De ahí que la perspectiva de los actores involucrados tiene que ser la principal base de valoración. Resulta importante incluir la visión de quienes tienen que ver con el problema inicial y con la ejecución, como serían los trabajadores de la salud en el caso de la Ley 100 de 1993; bien mediante la evaluación participativa o mediante técnicas cualitativas de evaluación basadas en sus percepciones. Así mismo, debe ser la perspectiva de las comunidades receptoras de la política pública, la que ocupe un porcentaje importante en la evaluación del desempeño de la misma y concluya sobre su éxito o fracaso.

En relación con la Ley 100 de 1993 y su estela de normas formuladas para sostenerla, el diagnóstico es contundente: el interés general ha sido completamente desconocido. Tanto los actores sociales, como los usuarios, los sindicatos y los trabajadores de la salud, que son quienes saben más de cerca sobre los efectos de la ley de seguridad social colombiana, han dado su veredicto absolutamente contrario a esta política. No obstante, se insiste en su afianzamiento.

Los proyectos de reforma actuales no cambian en lo fundamental la política desarrollada por la Ley 100 de 1993, haciendo caso omiso de la perspectiva de los actores sociales. Pretenden integrar y corregir, cada uno en su área específica, aspectos que en la reforma inicial aún quedaron desajustados de la columna vertebral del modelo económico. Esto puede leerse aún en los debates que se han dado al respecto, ya no tan arduos, entre quienes lo ven como el hundimiento definitivo del sistema y quienes siguen insistiendo en que hay que establecer correctivos, aferrados a la idea de que una contrarreforma alternativa ya no tiene cabida en el país, no obstante que la evaluación referida en todos los escenarios, lo que sugería. Estos proyectos sólo buscan consolidar o profundizar el modelo, así incluyan temas aparentemente más sociales, como lo enuncia el 052.

Conclusión

Desde el interés público, resulta importante agregar esta racionalidad política al ciclo de las políticas, por encima de la racionalidad técnica y normativa. Es darle mayor peso a la lógica de los ciudadanos que a la de los factores externos, gubernamentales o técnicos. En este aspecto hay coincidencias con autores versados en el tema4 , al enfatizar que hay razones para incorporar como “clientes del análisis de políticas a otros receptores públicos”, diferentes a los cargos políticos, como los empleados públicos, los actores implicados en la política, específicamente a los “sin voz”, destacando a su vez la importancia de promocionar el ejercicio de la ciudadanía para obtener una mejor política pública y “la importancia de la visión subjetiva y la participación como elementos esenciales de todo análisis político”.

Desde luego, no se trata de creer que una evaluación será tanto mejor cuantas más opiniones se consideren y obtengan. Cada actor hará su evaluación desde su particular punto de vista, el que, naturalmente, no puede ser “objetivo”. Y si la evaluación la realiza un observador externo, peor aún, en este caso su opinión también estará cargada de ideología. De ahí que debe concluirse, necesariamente, en respetar la perspectiva del usuario.

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. Vargas A. El Estado y las Políticas Públicas. Bogotá: Almudena Editores. P. 61-64.
ii. Villoria M, Hintze J. Control y Evaluación de Gestión y Resultados. Documentos TOP sobre Gestión Pública. Buenos Aires: Centro de Desarrollo y Asistencia Técnica en Tecnología para la Organización Pública TOP. 1.999; p. 1.
iii. Hintze J. Control y Evaluación de Gestión y Resultados. Documentos TOP sobre Gestión Pública. Buenos Aires: Centro de Desarrollo y Asistencia Técnica en Tecnología para la Organización Pública TOP. 1999; p. 12.
iv. Torgerson D. El análisis de políticas públicas: ¿La restauración de la phronesis? En Farr S, et al. La ciencia política en la historia. Tres Cantos: Istmo; 1999.