Responsabilidad política y patrimonial del Gobierno por la liquidación de las Empresas Sociales del Estado

Por Carlos Alberto Ballesteros B.
Presidente Asociación de Abogados Laboralistas

En el año 2003 comenzó el proceso de liquidación de las clínicas del Instituto de los Seguros Sociales, al determinar el Gobierno nacional la escisión de esta importante entidad y dividir la parte encargada del aseguramiento (EPS, ARP, PENSIONES) de la parte encargada de la prestación de los servicios de salud que quedó incorporada en las siete Empresas Sociales del Estado (ESE) que se crearon, de las cuales ya se han liquidado cuatro a saber: José Prudencio Padilla, Rafael Uribe Uribe, Policarpa Salavarrieta y Luis Carlos Galán Sarmiento.

Aseguraba el Ministro del ramo que, bajo el nuevo esquema, funcionarían dichas entidades, por lo que la medida era necesaria para su salvación.  Para lograr este propósito, el Decreto 1750 de 2003, proferido por el Presidente de la República, además de escindir el ISS definió el control casi total por parte del Gobierno sobre estas nuevas entidades.  En efecto, el Presidente de la República es quien escoge a sus gerentes; el Ministro de la Protección Social actúa como presidente de sus juntas directivas; además, la mayoría de los integrantes de las ESE dependen del gobierno.

Teniendo en cuenta lo anterior, el Gobierno asumió una responsabilidad política, de tal forma que si el experimento hubiera resultado exitoso, sería consecuencia de medidas acertadas que lo fortalecerían, lo que habría que reconocer;  pero, si por el contrario el resultado es un fracaso, como en efecto ha ocurrido, debe atribuirse toda la responsabilidad en el gobierno.

Más allá de esta responsabilidad política, quiero detenerme brevemente en el tema de lo jurídico, pues el Estado debe responder ante los ciudadanos por sus actos y omisiones, lo que obliga a preguntarnos: ¿qué pasó en las diferentes ESE, derivadas del ISS, que se están liquidando?  ¿Qué determinó su liquidación?  Un camino relativamente sencillo para tratar de obtener la respuesta consiste en analizar las causas aducidas por el mismo gobierno.

En el Decreto 2505 de 2006 que determinó la liquidación se indicaron, entre otras, como causas fundamentales de la decisión de liquidarla:

“Que la Contraloría General de la República, en los informes de auditoría gubernamental con enfoque integral… señala que no ha fenecido la cuenta de la entidad para tales vigencias, y conceptúa que la gestión y resultados de la ESE José Prudencio Padilla, en sus áreas, procesos y actividades auditadas, es desfavorable, y no logró desarrollar su gestión de manera eficiente ni logró alcanzar sus objetivos y metas de manera eficaz;

Que los informes del Revisor Fiscal de la ESE José Prudencio Padilla evidencian que desde el año 2004 persiste un alto riesgo de pérdidas económicas por errores e irregularidades en el manejo de los fondos e insumos de la empresa y por la ausencia de controles internos de autorización, registro, existencia y salvaguarda sobre las transacciones y el control de los activos y pasivos de la entidad”.

Algo similar se adujo en el Decreto 405 de 2007 que decidió liquidar la ESE RAFAEL URIBE URIBE, tal como se aprecia en los siguientes apartes:

“Que el seguimiento a la calidad de los servicios, efectuado por el Instituto de Seguros Sociales, mediante auditorías a los servicios prestados por la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe, concluye que no hay oportunidad, accesibilidad, continuidad e integralidad en la prestación de servicios de salud, lo que genera riesgos para la atención en salud de los afiliados; igualmente, los hallazgos que reportan… ausencia de procesos estandarizados, falta de políticas de gestión humana y precario sistema de planeación;
“Que la Contraloría General de la República, en el Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, señaló en el Dictamen Integral correspondiente a la vigencia fiscal 2005, que no fenece la cuenta de la entidad para tal vigencia, clasificándola en igual forma que la del año inmediatamente anterior, por cuanto la gestión fue desfavorable y la opinión sobre los estados contables presentó salvedades, y conceptúa que en las líneas auditadas de contratación y administración, la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe no logró desarrollar su actividad de manera eficiente, no asignó los recursos que requería para estas actividades de manera económica, los objetivos y metas no se lograron de manera eficaz y el sistema de control interno obtuvo una calificación que corresponde al nivel de riesgo alto”.

Finalmente, en el Decreto 2866 de 2007 que liquidó la ESE POLICARPA SALVARRIETA se adujo:

“… Que la Contraloría General de la República, en el Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, correspondiente a la vigencia fiscal 2005, no feneció la cuenta de esta empresa, clasificándola en este año con un indicador A33 correspondiente a negativa desfavorable, conceptuando que la gestión y resultados de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta en sus áreas, procesos y actividades auditadas, es desfavorable, y que no logró desarrollar su gestión de manera eficiente ni logró alcanzar sus objetivos y metas de manera eficaz, señalando que la evaluación del sistema de control interno se ubicó en riesgo alto, lo que no brinda confiabilidad a la organización para el manejo de los recursos para lograr sus objetivos y resultados;

Que la Revisoría Fiscal en su informe al cierre de la vigencia 2006, emite opinión adversa sobre los estados financieros de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta, debido a múltiples problemas en la captura y procesamiento de la información contable y financiera y a la falta de depuración de los estados contables.  Así, según el concepto emitido por la revisoría fiscal, dichos estados, de acuerdo con los principios de contabilidad generalmente aceptados y el plan general de contabilidad pública, no reflejan razonablemente la situación financiera de la empresa ni el resultado de los estados de actividad económica y social;

De esta forma, vamos encontrando respuestas contundentes pues, si el gobierno controlaba administrativamente a estas entidades, la responsabilidad por el manejo de los fondos e insumos de las empresas, los controles internos, las políticas de gestión, la depuración de los estados contables, la contratación, etc., son de su exclusiva responsabilidad.

Por ello, podemos afirmar que todo aquel que se sienta lesionado por estas omisiones tiene la posibilidad de reclamar ante la justicia competente (Contencioso Administrativa) el pago de los perjuicios que se han causado.  No debe olvidarse lo dispuesto en la Carta Política en los siguientes términos:

Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.